Jean-Jacques Urvoas, député socialiste membre de la commission des lois s'alarme à propos du projet de loi organique n° 1314. Ce texte est la suite de la réforme constitutionnelle adoptée cet été, et en tire les conséquences. Il met en musique le droit de résolution nouvellement recréé, précise les modalités de présentation des projets de loi (études d'impact, délais entre dépôt et examen...) et enfin le droit d'amendement (article 44 de la constitution). Il est vrai que beaucoup de questions peuvent se poser sur ce dernier sujet,mais je ne partage pas pour autant les angoisses de Monsieur Urvoas.
L'article 44 de la constitution affirme clairement que les parlementaires ont un droit d'amendement, et la réforme constitutionnelle a ajouté "dans des conditions définies par le règlement de chaque assemblée, dans le cadre d'une loi organique. Un dispositif à trois étages, la loi organique n°1314 n'étant que le deuxième étage, celui qui fixe le cadre. Tout se jouera vraiment lors de la réforme du règlement, et si les socialistes poussent des cris d'orfraies dès maintenant, c'est pour être en meilleure position au moment crucial.
Voici l'article 11 (le texte en italique, mes commentaires en police normale) :
Les amendements sont présentés par écrit et sont sommairement motivés : c'est déjà le cas, je ne vois pas trop ce qui pourrait changer. Ce que l'on peut souhaiter, c'est que les amendements soient un peu moins sommairement motivés, parce des "cet amendement se justifie par son texte même", c'est un peu court.
Les amendements des membres des assemblées cessent d’être recevables après le début de l’examen du texte. Les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles est fixée une date antérieure à compter de laquelle ces amendements ne sont plus recevables. La loi organique laisse au bon soin du règlement de chaque assemblée de déterminer à partir de quand un amendement n'est plus recevable. Il est logique qu'à un moment donné, on fige les choses, sinon, ce serait le chaos (ça l'est déjà pas mal, n'en rajoutons pas). Aujourd'hui, à l'Assemblée nationale, la limite pour le dépôts des amendements, c'est la veille de la discussion (en général à 17 ou 18h) que ce soit en commission ou en séance publique. On peut exceptionnellement déposer des amendements jusqu'à la fin de la discussion générale si le rapport a été déposé tardivement. Les députés UMP travaillent sur le sujet, et souhaitent reculer la limite à 72 heures avant le début de l'examen du texte, histoire de laisser à tous, et en premier lieu au rapporteur, le temps d'examiner et d'expertiser les amendements. Actuellement, cet examen se fait dans la nuit qui précède l'examen. Le service de la séance, qui gère le dépôt et la mise en ligne des amendements est en permanence sous tension et n'arrive pas à suivre. Au moins, avec un délai de 72 heures, on aura plus de temps pour préparer correctement les débats.
Après l’expiration de ces délais, sont seuls recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond. Là aussi, c'est déjà ce qui se pratique, et s'il y avait quelque chose à redire dans cet article, c'est ici ! J'en ai plus que marre (et je suis loin d'être le seul) de ces amendements gouvernementaux portant article additionnels, qui arrivent en dernière seconde, que l'on découvre en entrant en séance, avec un examen en commission à 9h15 pour une séance débutant à 9h30. La proposition de loi de clarification du droit de Jean-Luc Warsmann a été de ce coté là, un festival qui a suscité l'irritation sur tous les bancs, y compris de l'UMP.
Les amendements sont examinés et votés en commission en présence du Gouvernement, à sa demande ou répondant à l’invitation du bureau de la commission. Vu que le texte examiné en séance sera celui de la commission, il apparait logique que le gouvernement soit représenté en commission pour défendre son texte et donner son avis sur les amendements. La loi organique fixe le principe, mais laisse le soin aux règlements des assemblées de fixer les modalités concrètes.
Article 12
Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure d’examen simplifié pour des textes qui s’y prêtent, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion, sauf amendement du Gouvernement ou de la commission. Une procédure simplifiée existe déjà, surtout utilisée pour les ratifications d'accords internationaux ne posant pas problème. La loi organique va plus loin, car elle autorise une possibilité de vote bloqué en séance, le débat et l'exercice du droit d'amendement ayant lieu uniquement en commission. En soi, cette disposition ne me dérange pas plus que cela, à condition que les modalités d'application prévoient que l'opposition ait un droit de veto à l'utilisation de cette procédure, comme c'est le cas actuellement pour la procédure simplifiée et que chaque député qui le souhaite puisse déposer des amendements en commission. Il est donc un peu prématuré de s'alarmer sur ce sujet.
Article 13
Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion. Là, c'est déjà plus chaud ! Derrière cet article, se cache le compte-temps. Chaque groupe ou chaque député (selon les modalités choisies) disposent d'un temps global sur l'ensemble de la discussion en séance publique (il est acquis que le compte-temps ne serait pas appliqué en commission) et quand un député est trop bavard et qu'il a épuisé son temps de parole, il n'est plus autorisé à parler et ses amendements sont mis aux voix sans discussions. C'est l'arme atomique contre l'obstruction parlementaire ! Les députés UMP en parlent, sont favorables au principe, mais buttent actuellement sur les modalités pratiques d'attribution (aux groupes ou à chaque député individuellement) et de décompte. C'est encore à l'état d'ébauche et je ne suis pas certain qu'ils arrivent à s'en dépatouiller. Le principe ne me heurte pas tant que cela, et tout dépend de l'application qui sera faite de cette mesure. A partir du moment où on fixe des temps de parole suffisamment larges, pourquoi pas ? Cela obligera les bavards à se réfréner ce qui n'est pas un mal, car c'est vrai qu'un certain nombre de députés s'écoutent parler.
L'article de Monsieur Urvoas soulève toutefois des questions intéressantes sur la manière de travailler d'un député. Ses remarques sont recevables, notamment sur la question de l'examen des amendements en commission, si on envisage que le travail parlementaire est individualiste. C'est vrai que lorsque l'on est pas membre de la commission saisie au fond, les amendements que l'on peut déposer sur un texte ne sont pas examinés. Mais des solutions existent. On peut très bien modifier le règlement pour rendre recevables en commission tous les amendements. On peut aussi inviter les députés à travailler davantage au sein de leur groupe (ce que les socialistes font bien plus que les UMP) et à faire en sorte que les amendements déposés soient ceux du groupe, pouvant être défendus par n'importe quel membre du groupe, et non des amendements purement individuels.
C'est d'ailleurs là que se situe le point clé de cette réforme, que personne n'a vraiment explicité jusqu'ici, à savoir le renforcement du poids des groupes politiques. A partir du moment où un temps global de discussion est accordé à un groupe politique, c'est le groupe qui le répartit entre ses membres, d'où un vrai pouvoir des instances dirigeantes de mettre en avant certains, et à l'inverse, d'en faire taire d'autres. Dans les réflexions internes au groupe UMP, on trouve l'idée de ne débattre que sur certains amendements, considérés comme "structurants" et de faire voter les autres sans discussion. Et bien entendu, qui détermine quels sont les "amendements structurants" et qui doit prendre la parole ? Le groupe et ses instances dirigeantes, bien entendu !
Cette manière de privilégier le collectif par rapport à l'individuel, c'est déjà ce qui se pratique au Sénat. Toutes les décisions sont prises en amont, au sein du groupe, et quand on arrive en séance, tout est joué et verrouillé, puisqu'au Sénat, un seul sénateur peut avoir la procuration de tous les absents de son groupe et voter pour eux, dans le sens adopté par le groupe. Les nouveaux sont complètement écrasés dans ce système : peu de possibilités d'initiatives individuelles, tout passe par le filtre du groupe qui oriente le projecteur, punit ou récompense. Personnellement, je n'aimerais vraiment pas que cela se mette en place à l'Assemblée ! D'abord, ce n'est pas du tout dans la culture des députés (je ne vous raconte pas l'absentéisme que cela provoquerait) et ce n'est pas ma manière d'envisager le travail parlementaire, car là, ce serait "godillots sur toute la ligne".
Certains points de cette réforme sont inquiétants, c'est évident. Mais le moment décisif n'est pas encore arrivé. Cette loi organique, ce sera le round d'observation. La vraie bataille se jouera au moment de la réforme du règlement, entre ceux qui veulent renforcer le pouvoir des groupes politiques et ceux qui veulent absolument maintenir une possibilité d'exister individuellement. Entre les deux, j'ai clairement choisi mon camp.